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迟福林的博客

中国(海南)改革发展研究院执行院长

 
 
 

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简介:研究员、博士生导师,享受国务院特殊津贴专家,海南省首批有突出贡献专家,2002年被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才荣誉称号”,中国(海南)改革发展研究院执行院长,中国经济体制改革研究会副会长,海南省社会科学界联合会主席,北京大学、南京大学、浙江大学、东北大学、西南财经大学等重点大学的客座教授或特聘教授。   长期从事经济转轨理论与实践研究,出版中英文专著18本,主编不同主题的改革研究报告51本,发表论文400多篇。

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城市化与基本公共服务均等化  

2010-05-14 17:42:13|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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城市化与基本公共服务均等化*

迟福林

2010429

 

未来的5-10年,我国将处在以发展方式转变为主线的第二次转型与改革的关键阶段。着眼于这个特定背景,广东省已出台的基本公共服务均等化规划,与加快推进结构调整、转变发展方式的基本趋势相适应。广东省提出,到2020年,全省基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系,实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的一致和水平的均衡,全省居民平等享有公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等基本公共服务,使基本公共服务水平在国内位居前列,在国际上达到中等发达国家水平。

广州市作为广东省的省会城市,制定未来10年基本公共服务均等化规划,要有利于实现城市化的建设目标。为此,需要研究城市化与基本公共服务均等化的内在关系,以提升广州市的综合竞争力。我认为,这应当是广州市制定规划基本公共服务均等化的特殊性所在。

 

 

一、如何客观判断城市化的发展趋势?

进入以公平与可持续发展为目标的第二次转型与改革的新阶段,城市化战略地位开始凸显。城市化将成为消费主导、富民优先的重要载体。对于城市来讲,把握基本公共服务均等化的需求,首先要客观判断未来5-10年我国城市化发展的基本趋势。这里,提出以下4个问题与大家讨论。

1.工业化滞后于城市化、城市化滞后于工业化是不是一个现实问题?1978年我国的城市化率只有19%左右,2009年达到46.6%。应当说,我国改革开放30年城市化进程很快。问题在于,相比于工业化进程,城市化明显滞后。当前,我国已进入工业化的中后期。参照国际经验,城市化率应当在60%左右。按照这个标准,我国的城市化率滞后10-15个百分点。

2.未来5年左右,我国有没有可能开始进入城市化主导时代?其主要标志是,我国的城市化率由46.6%提升到50%以上,也就是未来5年,城市化率每年提高一个百分点以上。我的判断是有可能的。第一,我国正处于工业化主导向城市化主导的历史拐点。从国际经验来说,人均GDP4000美元左右是城市化快速提升的关节点。第二,未来3-5年,不仅是东部,就连中西部的城市化、城市群、城市带、城市圈都处在一个较快增长的阶段。第三,中央明确3年放开中小城市的户籍,我估计5年左右放开大城市的户籍是大势所趋。由此,城乡一体化将有重大突破。从多方面的情况看,“十二五”时期我国有可能进入城市化主导的发展时期。

3.未来5年,进入城市化主导的发展时期对经济发展方式将产生哪些重大影响?至少有3个大方面的影响:第一,促进城市走向公平与可持续发展。城市化的快速发展,将使经济结构调整、就业收入分配等问题突显。单纯注重GDP总量难以解决结构调整、就业、收入分配、资源环境等问题。第二,在这样一个趋势下,初步形成由投资主导向消费主导的转型。今年第一季度,消费与投资贡献率仅差0.7个点。当然,这与政策刺激因素及阶段性特点有关。但总体上看,城市化背景下消费主导的趋势开始形成。第三,出口导向向内需导向的转变。我们需要外需,但是随着后危机时代世界经济结构的调整以及我国经济在国际经济格局中的变化,作为13亿人的大国需要尽快转到以内需为主的发展路子上来。

在城市化主导形成的背景下,广州市作为全国重要的大城市,作为广东省主要的城市,需要系统思考其在我国城市化时代应当扮演的角色。广州市在过去出口导向的发展中,在工业化主导的时代,在追求总量为目标的发展阶段,走在全国前列。未来5-10年在城市化主导的发展趋势下,广州市在全国发展方式转型中、在珠三角一体化中扮演重要角色,发挥领军作用,成为具有综合竞争力的大城市。要实现这个目标,毫无疑问需要在基本公共服务均等化方面走在全国前列。

 

二、如何客观判断城市化背景下基本公共服务均等化的特殊性?

现在的突出问题是,城市化发展过于注重经济效益,而对公共服务功能考虑不足。城市化加快发展背景下基本公共服务均等化的特殊性,重要的在于两条:

1.消费主导趋势的形成与基本公共服务均等化。基本公共服务均等化将促进消费主导趋势的形成。发展方式转型的首要任务是实现由投资主导向消费主导的转型。消费主导的转型主要取决于广大社会成员的消费能力和消费倾向。无论是消费能力还是消费倾向,越来越直接、或者更大程度上与基本公共服务均等化的实现程度相联系。澳大利亚的蓝领工人发周工资,一到周末餐馆等消费场所大都很满。为什么?就是他们的社会福利是有法律保障的,可以放心实行当期消费。就是说,安全而有保障的社会福利既能增加消费倾向,又能提高消费能力。当然,还取决于国民收入分配格局的调整。

2.基本公共服务均等化对于形成以服务业为主导的产业结构格局具有特殊性。我看到一个数字,广州市2007年城市常住人口占总人口比例是82.17%,但是服务业只有58.4%,在第三产业就业的比重只有47.9%。仅从这个数字看,广州市的结构调整是滞后于城市化进程的。一般说来,城市化率达到70%后,服务业的比重大概在65-70%左右,城市化率和服务业的比重应当大体相当。

在城市化时代,服务业的发展比重和基本公共服务均等化的联系日益密切:第一,公共投资是服务业发展的重要领域。在现代社会,公共领域的投资是拉动服务业增长的重要投资领域。广东省提出到2020年投资近2.5万亿到公共服务领域,这个巨大投资,是拉动服务业发展的重要力量。第二,这个投资带来什么呢?加快人口大国向人力资源大国的转型、人力资源大国向人力资本大国的发展。这个转型将直接拉动服务业发展,提升服务业竞争力。由此来看,在发展方式转型的背景下,基本公共服务均等化对城市化有着越来越重要的作用。

 

三、如何客观判断基本公共服务均等化对推进城市化进程的重要性?

研究基本公共服务均等化对加快城市化进程可从三个视角来讨论。

1.城乡一体化和基本公共服务均等化。我从材料中看到,去年广州市开发区6项主要指标在全国开发区总排第一,但在区域内大部分农村地区的经济社会发展还比较滞后,造成开发区“一边是欧洲,一边是非洲”的现象。由此,我想广州市的城乡一体化是不是有两个大问题:第一,有没有可能通过广东全省的产业结构、经济结构的调整来加快推进广州的城乡一体化进程?其中,农民户籍和土地因素联系在一起,现在户籍问题的背后是土地因素和社会福利因素在起作用。社会福利因素在促进城乡一体化中扮演的角色越来越重要,如果社会福利对于广大农民来说是有保障的、可转移的,将直接降低农民对土地的依赖性,进而促进土地公平、公正的流转。为此,需要高度重视城乡基本服务均等化对于促进城乡一体化的影响和牵动作用。第二,农民工、外来常住人口能否融入城乡一体化?能否融入广州市的基本公共服务均等化?在总的思路中谈到将户籍常住人口作为设计规划的意见,这个思路值得商榷。目前,珠三角有2000多万居住两年以上的农民工,广州市可能占了很大的比例。规划广州市的基本公共服务均等化,能不能在解决农民工问题上,在推进城乡一体化上有重要突破,走在珠三角的前面、走在全省的前面,走在全国的前面。

2.区域一体化进程与基本公共服务均等化。在珠三角区域一体化中,广州市扮演至关重要的角色、发挥重要作用。但这个角色和作用,首先取决于广州市在服务业的发展方面对珠三角有重要的影响和带动作用。要实现这个目标,基本公共服务均等化是必不可少的。如果没有这一条,服务业的提升、影响力和辐射力的发挥都将受到影响。

3.广州市的国际化进程与基本公共服务均等化。随着珠三角一体化进程的加快,广州市有可能成为中心城市。为此,现在开始就需要在一些产业和社会因素上以香港作为参照来提升国际化程度,提升国际化影响力和竞争力。广州市10年以后不仅在珠三角,而且在整个东亚地区,应当成为开放度最高、国际化程度最高、服务业影响最大的城市之一。

从这个考虑出发,能不能确立以推动广州城市化进程为目标的基本公共服务均等化,需要我们在规划中有所突破。例如:一是城乡一体化的突破。二是将外来常住人口纳入规化中的突破。常住人口是可以有限制条件的,如居住两年以上、有相对稳定的工作、并有一定稳定的住所等。例如萝岗区37万人大部分是外来人口,把外来的人力资源吸收进来,形成区域发展的竞争优势,这在很大程度上和基本公共服务制度安排相联系。三是设计这个规划目标要走在珠三角的前面。四是在人力资源的储备和吸引、在人力资本的集聚方面走在全省、甚至全国的前列。广州市有没有可能率先在全省或珠三角实现高中义务教育,要不要做?能不能做?广州市能否在充分发挥大学教育资源基础上,整合资源、搭建平台?五是在相关的体制机制创新方面走在全省、全国的前列。如何结合事业机构的改革,使事业机构成为公共服务体系建设中的主体力量。我国的事业机构3000多万人,如果事业机构真正成为公共服务的主体力量,3000万人还不够。现在的问题是事业机构行政色彩太浓,公共服务领域主体作用远没有发挥出来。此外,公共服务需要建立社会、市场与政府的三方参与机制,充分发挥社会力量的作用,社会事业社会办。在这方面,广州有没有可能走在前列。六是政府转型。广州市确定“富民优先、民生为重”,的发展思路。问题的关键在于能不能在建设公共服务型政府方面采取一些大的举措,比如建立市区县公共职责分工体系,在此基础上实现财力的均等化,实行严格的行政问责制。

总的来说,通过基本公共服务均等化将大大推动广州的城市化进程,使广州市在公平与可持续发展为目标的第二次转型与改革中继续走在前列,继续对广东和全国产生重要影响。



* 2010429,在广州市基本公共服务均等化理论与政策研讨会上的发言。


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