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迟福林的博客

中国(海南)改革发展研究院执行院长

 
 
 

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关于我

简介:研究员、博士生导师,享受国务院特殊津贴专家,海南省首批有突出贡献专家,2002年被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才荣誉称号”,中国(海南)改革发展研究院执行院长,中国经济体制改革研究会副会长,海南省社会科学界联合会主席,北京大学、南京大学、浙江大学、东北大学、西南财经大学等重点大学的客座教授或特聘教授。   长期从事经济转轨理论与实践研究,出版中英文专著18本,主编不同主题的改革研究报告51本,发表论文400多篇。

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广东率先实现基本公共服务均等化的建议  

2008-05-11 09:15:48|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2008年5月8日,在广东省财政厅与中改院主办的“基本公共服务均等化专家座谈会”的主题发言 

经过30年的改革开放,我国已进入以促进人的全面发展为目标的发展型社会。人的全面发展,既取决于经济发展水平,也取决于基本公共服务的供给水平和均等化程度。新时期新阶段,着力推进基本公共服务均等化,已成为科学发展、和谐发展的重大战略任务,成为各级政府的基本职责。

改革开放以来,广东省的经济社会发展取得巨大成就:经济总量迅速增加,已相继超过新加坡、香港和台湾;社会事业快速发展,多项基本公共服务指标居全国前列。广东率先在全国实现基本公共服务均等化,有着比较扎实的基础。并且,会使广东在我国新时期的改革发展中发挥更大的作用。

一、强化政府公共服务职责,率先建立地方基本公共服务分工及问责体系

从改革的实践看,着力推进基本公共服务均等化,关键在于实现政府转型,强化各级政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用,加快建设公共服务型政府。

1.合理划分省与市、县政府在基本公共服务中的职责分工。近几年来,中央及地方逐步加大了对基本公共服务的投入,在解决民生问题方面有明显成效。但从总体上看,基本公共服务在城乡、区域和不同群体之间失衡的问题尚未根本改观。其中的原因之一是,在基本公共服务领域缺乏中央及地方各级政府明确的职责划分。这就需要在积极主动探索与中央政府在基本公共服务职责分工的同时,进一步合理界定省、市、县各级政府的责任,由此加强上下级政府之间的分工协作,改变公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化、以及在同一区域内由多级政府管理同一公共服务事项的现象。应当说,明确划分各级政府公共服务职责,提高基本公共服务供给效率,是新阶段行政管理体制改革的重大课题。

2.建立以基本公共服务为导向的政府绩效评估体系。在明确责任的基础上,需要建立比较完善的评估考核机制。以基本公共服务为导向的政绩考核体系,不单是一套指标体系,还包括目标制定、执行、评估等环节,涉及评估主体、评估方法、沟通反馈等过程。综合性政绩考核体系发挥作用,必须有相应的制度规范,引入多元化的评估机制。坚持透明性、公开性的原则,积极引入外部评估机制,保证评估体系发挥应有的作用,而不是流于形式。

3.建立基本公共服务严格的问责制。要将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系,把公共服务指标纳入干部考核体系,在此基础上建立相应的问责制。以此加强政府对基本公共服务供给的监管职责,改变干部考核中事实上仍然把GDP视为重要的刚性指标、把公共服务供给当成软指标、重对上负责、而忽视社会成员实际需求的倾向,建立以公共服务为导向的干部考核制度。

二、改革完善公共财政制度,率先推进新阶段的财税体制改革

近几年来,我国财政支出结构明显优化。但从实际看,缩减政府的经济建设支出和行政管理支出还有一定空间。应当尽快调整财政支出结构,使更多的财力用于保障基本公共服务,以基本公共服务均等化为导向,完善公共财政制度建设。

1.基本公共服务均等化对新阶段的财税体制改革提出客观要求。1994年的财税体制改革,在我国特定的改革发展阶段发挥了重要作用。进入新阶段,推进基本公共服务均等化,基础和前提是财政能力均等化,这就必然要求对现行的财税体制进行改革和调整。广东能否在全国率先推进基本公共服务均等化,关键的是能否在新一轮财税体制改革方面首先取得突破。为此,建议把新一轮财税体制改革试点放在广东。对于广东来说,新一轮财税体制改革的重点是,提高县级政府提供基本公共服务的能力,建立省内转移支付的合理模式,为地方政府实现基本公共服务均等化奠定规范、稳定、可持续的财源。

2.以基本公共服务均等化为导向,进一步推进省以下财政管理体制改革。当前,尤为迫切的是要增强基层政府公共服务的财政保障能力,并且以此为重点,推进县乡财政管理体制改革。例如:(1)建立比较完善的省直管县的财政管理体制。(2)采用多种形式,积极推进乡镇财政管理体制改革。(3)进一步加强省级政府均衡地方财力的责任,探索创新省对市县财政一般性转移支付制度,以逐步强化基层政府基本公共服务供给的财力保障。

3.在新一轮财税体制改革中妥善解决农民工基本公共服务供给。保障农民工的基本公共服务,既涉及到地区间协调,又涉及到城乡对接,具有一定的复杂性,是当前实现基本公共服务均等化的焦点问题。这就需要统一政策,在更高层面进行统筹。一般来说,作为农民工的主要流入地,发达地区应当在为农民工提供基本公共服务中承担更多的责任。但我去年在江浙等地考察时了解到,发达地区为农民工提供基本公共服务,容易形成“盆地效应”,使流入地政府无法承受。因此,在新一轮的财税体制改革中,需要中央统一制定政策,并支持广东等发达地区先行先试,探索实施包括义务教育券、基本医疗券等在内的公共服务券制度,以统筹解决农民工基本公共服务供给。

三、加强基本公共服务均等化的制度建设,率先创新公共服务体制

基本公共服务均等化,是扩大公共财政覆盖面,让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。从现实情况分析,我国基本公共服务领域存在着水平低、不均衡、体系建设滞后等突出问题,究其根源,都与公共服务制度缺失相关。例如,城乡基本公共服务的严重失衡,根源是城乡二元的公共服务制度安排;公共服务体系建设滞后,很大程度上反映出行政管理体制改革的不到位。

1.率先建立城乡统一的公共服务体制。城乡基本公共服务供给的失衡,已成为新阶段统筹城乡发展的突出问题。在城乡实际差距中,经济发展差距固然是重要的,但城乡基本公共服务的过大差距同样重要。基本公共服务制度的缺失和供给失衡,使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务,严重制约他们可行能力的扩展。为此,要统筹考虑,尽快创造条件建立城乡统一的公共服务体制。例如:全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育体制改革。把改革目标拓宽到提高师资力量和教学质量方面;不断完善新型农村合作医疗制度,尽快提高新型农村合作医疗水平,加快农村医疗卫生服务体系建设;积极探索和推进新型农村社会养老保险;全面整合各项惠农政策,加强民政、教育、劳动保障、人口卫生等部门的沟通与协作,实现由单项救助向综合救助的转变。

2.率先构建公共服务体系。事业单位是我国公共服务体系的重要组成部分。自20世纪80年代以来,我国就开始事业单位改革,但总体成效并不大。其主要原因之一是,改革的目标不明,定位不准,因而改革难免局限于“减少开支、缩减人员”,而实际上,事业单位应当成为公共服务的主要供给主体。事业单位改革的基本目标应当是建立统一、有效的公共服务体系。为此,应当转变传统的事业单位改革思路,以基本公共服务均等化为目标,积极推进事业单位改革,把事业单位建设成依法独立行使职能、高效运作的公共服务供给主体。

3.率先在基本公共服务供给中引入市场机制。实践证明,只要制度安排有效,市场的竞争机制和信息发现机制可以提高基本公共服务的供给效率。因此,在确立政府公共服务供给中的主体地位和主导作用的基础上,广东可以充分利用市场化程度比较高的优势,促进基本公共服务均等化。例如,可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股、财政贴息等形式,将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场主体行使。同时,消除社会资本进入障碍,营造有利于各类投资主体公平有序竞争的社会环境。

4.率先建立基本公共服务的社会参与机制。其中,重要的是充分发挥社区与社会组织的作用。以社区为例,随着我国市场经济体制的建立,涉及家庭和个人的许多福利事项已从原单位剥离出来,逐步进入社区,大量与人们日常生活直接相关的问题都可以在社区内解决。但目前我国社区定位、组织架构、经费管理还不能适应社区在保障基本公共服务方面的定位需求。探索发展自治型社区,已成为实现基本公共服务均等化的重大课题之一。再以社会组织为例,与市场力量相比,大多数社会组织具有非盈利性的基本特征,它们在消除贫困、尊老扶幼、帮助下岗职工再就业、环境保护、教育培训和卫生保健等方面做了大量工作。这有利于满足社会成员多样性和多层次的需求,推进社会公益事业的发展。而且,社会组织还可以利用其组织形式灵活、多样、自发等优势,在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节起到更为重要的作用。为此,鼓励和引导社会组织广泛参与基本公共服务供给,能够实现公共服务投入和效益的最大化。

最后,引用联合国开发计划署委托我院撰写的以“惠及13亿人的基本公共服务”为主题的《2007-2008中国人类发展报告》结尾的一段话,作为我发言的结束语,“在发展市场经济的背景下,建立惠及13亿人的基本公共服务制度和体系,推进基本公共服务均等化,是中国人类发展的必由之路。就其所涉及的人口规模而言,在世界上是空前的;就其制度建设对于实现全面小康社会目标的意义而言,可以同30年的市场经济体制改革相提并论。”可以相信,广东率先实现基本公共服务均等化,将对新时期我国的经济社会发展产生广泛而深远的影响。

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