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迟福林的博客

中国(海南)改革发展研究院执行院长

 
 
 

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关于我

简介:研究员、博士生导师,享受国务院特殊津贴专家,海南省首批有突出贡献专家,2002年被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才荣誉称号”,中国(海南)改革发展研究院执行院长,中国经济体制改革研究会副会长,海南省社会科学界联合会主席,北京大学、南京大学、浙江大学、东北大学、西南财经大学等重点大学的客座教授或特聘教授。   长期从事经济转轨理论与实践研究,出版中英文专著18本,主编不同主题的改革研究报告51本,发表论文400多篇。

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基本公共服务均等化与新阶段的反贫困  

2008-12-21 16:43:24|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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——2008128在国务院扶贫办“纪念中国改革开放30周年·中国扶贫开发高层论坛”上的演讲

30年来,我国反贫困取得了巨大成就,引起了全世界的高度关注。正如阿马蒂亚·森所言,中国在世界反贫困斗争中的地位是独一无二的,没有哪个低收入国家取得了如此非凡的成就,为全球减贫做出如此巨大的贡献[1]

我国的反贫困进程与30年的经济转轨和社会转型同步。经过30年的改革发展,我国开始由以解决温饱为主要任务的生存型社会向以促进人的全面发展为目标的发展型社会过渡。我国社会主义初级阶段中的这个历史性变化,使全社会的“生存性”压力逐步减弱,“发展性”压力日益凸显。其中,全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺,成为新阶段的突出矛盾。在这个特定背景下,实现基本公共服务均等化已成为新阶段反贫困的重大任务。

一、充分估计新阶段基本公共服务对贫困群体的影响

基本公共服务与反贫困的内在联系,在于基本公共服务的供给有助于减少绝对贫困,缓解相对贫困。从现实矛盾看,不论是在收入贫困还是可行能力贫困,都与基本公共服务的可获得性密切相关。

1.基本公共服务不到位是新阶段致贫的重要因素。与30年前因缺乏基本生存条件导致贫困有所不同的是,当前的基本公共服务不到位、公共产品短缺,是贫困产生、积累和代际传递的重要根源。

以基本医疗为例,2003年第三次全国卫生服务调查发现,疾病是农村居民致贫的首要因素,大约三分之一农村贫困人口都是因病致贫;而1998年进行的第二次全国卫生服务调查发现,疾病还只是致贫的第三位因素。国家发展与改革委员会制定的《医药行业“十一五”发展指导意见》披露,全国每年大约有一千多万农村人口因病致贫或因病返贫[2]。中西部地区的状况更为严重。2006年,我在西部调研时了解到,西部70%~80%的新增贫困人口都是因病致贫、因病返贫。

再以教育为例,在一些贫困地区,教育负担已经成为致贫的主要原因之一,特别是农村家庭,教育花费已经成为他们的“头号”家庭开支。因此,政府教育支出对减少贫困具有重大作用。有研究发现,每一万元的教育投入可以使12个人脱贫,在西部地区的效果更加明显,可以使19个人脱贫[3]。正因为如此,世界银行在《1990年世界发展报告》中就把“为贫困群体提供基本公共服务”作为反贫困发展战略的重要组成部分。

2.新阶段的反贫困,不仅要重视名义收入状况,更要重视基本公共服务的供给。改革开放30年,我国以经济增长消除贫困的模式取得了成功。30年来经济增长对我国人类发展的贡献率高达52%以上。从国际经验来看,经济增长并不会自动带来贫困的减少。我国的经验主要是:第一,经济增长使全体社会成员都分享到经济增长的好处,扣除通货膨胀因素,城乡居民人均可支配收入在1979~2007年间年均增长分别是7.2%和7.1%。第二,经济增长带来财政收入的快速增加,使财政性公共服务支出总额成倍增长,这对反贫困起到了重要的推动作用。第三,经济增长带来绝大多数家庭收入水平的明显提高。

进入新阶段,我们也要客观地看到,以经济增长消除贫困的效果趋于递减。数据分析表明,1978~1990年,我国GDP每增长一个百分点,可以减少贫困人口1320万人;到了1991~2000年,这一数值下降到380万左右;进入新世纪以来,则进一步下降到100万(见附表)。为什么会出现这种现象?

(1)目前新增贫困的突出矛盾不仅是收入低下问题,更多地与基本公共服务短缺直接相关。例如,我国第五次全国人口普查显示,农村劳动人口人均受教育年限为7.33年,与城市相比平均受教育年限少了近3年,这是农村贫困发生率比城市高的一个重要原因。两年前我在青海一个县调研时了解到,当地劳动力平均受教育年限只有4年。

(2)经济增长吸纳就业的能力不断趋弱,使反贫困的效果受到影响。1980~1989年期间我国就业弹性系数平均为0.35,1991~2000年期间急剧下降到0.11,到2005年则进一步下降到0.08。在就业仍然是人们获得收入主要手段的情况下,经济增长中就业弹性的下降,使经济增长的反贫困效果逐年递减。

(3)我国经济社会发展的严重不均衡,使城乡、区域差距和不同社会群体参与分享经济增长成果的程度不同,进而影响反贫困的效果。例如,从1978年到2007年,我国城乡居民人均收入比从2.57上升到3.33:1;在区域差距方面,2007年,东部的上海人均GDP为65,347元,而西部的贵州仅为6,835元,前者是后者的9.55倍[4]。发展不均衡使贫困人口分享经济增长的好处具有明显差距。与此同时,通过再分配反贫困的重要性越来越突出。

新时期新阶段,我国的反贫困已开始进入重要的战略转折期,既要注重经济增长对于反贫困的作用,更要注重以推进基本公共服务均等化为重点, 全面解决包括相对贫困,能力贫困及制度和机会贫困在内的发展型贫困。

二、新阶段以基本公共服务均等化为重点的反贫困战略

基本公共服务均等化在反贫困中的重大作用在于它能为贫困人口和有可能陷入贫困的低收入群体提供基本的保障,形成有效的社会安全网。由此,新阶段反贫困要与基本公共服务均等化的进程同步推进。

1新阶段的反贫困重在推进城乡基本公共服务均等化。30年来,我国不断扩大的城乡差距成为反贫困的焦点。进入新阶段,我国要充分估计基本公共服务均等化在缩小城乡居民人均收入差距中的重要作用。2007年,我国城乡居民人均收入比已经达到3.33:1,若把基本公共服务,包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡居民人均实际收入差距高达5~6倍。据此估算,城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30%~40%左右。而在导致我国收入分配差距拉大的各种因素中,教育因素所占比重已达到20%。也有研究表明,农村主要劳动力平均受教育年限每增加一年,贫困发生风险就可以降低12.9%;非农业收入比重每增加1个百分点,贫困发生率就可以降低3.2%。可见,缩小城乡差距不仅是缩小城乡居民在收入和财产方面的差距,更重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距。

由于城乡经济社会发展水平的差异,城乡基本公共服务水平可以有差别,但制度应当统一。未来5~10年,推进城乡基本公共服务均等化,应当按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路,逐步统一城乡基本公共服务制度:第一步,完善体系,尽快实施农村养老保险制度,使农村基本公共服务体系在1~2年内建立起来。第二步,实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。随着城镇化水平逐步提高,用5年左右的时间实现城乡基本公共服务制度的对接。第三步,逐步提高水平。再用3年左右的时间,逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平,将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系,最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。

2.新阶段反贫困的实质是保障贫困群体的发展权益。新阶段反贫困的实质在于承认和保障贫困人口的自身发展权益。这些权益集中体现在贫困群体的发展能力和发展机会上,与义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务直接相关。

例如,在教育方面,2007年全国农村劳动力文盲率为6.3%,小学和初中文化程度的农村从业人员占78.7%,高中以上文化程度所占比重仅为14.9%,农村人口平均受教育年限不到8年。另据国家统计局农村社会经济司的调查,在劳动力素质上,贫困和低收入人口中劳动力人均受教育年限分别为6.5年和6.8年,比全国平均水平低1.5年和1.2年;文盲率分别为16.8%和14.4%,比全国平均水平高9.9个和7.6个百分点。受教育水平的低下直接制约了贫困群体的发展能力,使他们难以把握发展机遇。

再例如,在医疗卫生方面,有研究发现,贫困地区居民的两周患病率是全国农村平均水平的1.6倍,两周患病天数是全国农村平均水平的2.10倍,因病休工天数是全国农村平均水平的1.74倍。农村贫困地区特困家庭的两周患病率、两周患病天数、两周休工天数和两周卧床天数均明显高于全国水平。

因此,从现实情况看,为城乡困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务,可以保障他们的发展权益和发展机会,在相当大程度上缓解其贫困程度,提高可行能力,帮助他们逐步走出贫困状态。

3.保障农民工发展权益成为当前反贫困的重点。当前我国城乡、区域问题集中体现在农民工问题上。由于制度安排的缺乏,广大农民工的发展机会和发展权益难以得到有效保护,如劳动权益得不到充分保障、劳动收益长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受义务教育困难等。这使得很大一部分农民工处于低收入贫困状态,生活质量难以提高。例如,有分析表明,2006年农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25.1%,差距悬殊[5]。再以农民工子女的义务教育为例,现行体制抬高了农民工子女义务教育的门槛。据国家统计局的调查,35.95%的农民工认为,他们的子女在城里就学所遭遇的最大困难是学费高;27.62%的农民工认为,他们的子女在城里就学所遭遇的最大困难是没有城市户口;还有16.15%的农民工认为自己的子女在学校受歧视等[6]。在教育机会方面的不平等有可能在农民工群体中产生代际贫困。在快速工业化、城镇化的背景下,保障农民工发展权益,为农民工提供基本而有保障的公共服务,已成为反贫困的重点问题之一。

新阶段农民工的基本公共服务供给问题既涉及地区协调,又涉及城乡对接。这就需要中央政府统一政策,在更高层面进行统筹。总的来说,农民工在流入地创造财富,成为流入地政府的纳税人,理应享受到当地居民的基本公共服务。例如,农民工为城市建设做出了巨大贡献,在实施城镇低保住房、困难家庭住房救助制度时,应当采取多种办法将农民工纳入城市住房救助的范围。

三、以基本公共服务均等化为重点的反贫困能够有效扩大内需

我国绝对贫困人口中,60%以上在农村,如果以基本公共服务作为重要指标之有,农村相对贫困人口会更多。以基本公共服务均等化为重点的反贫困,不仅能够明显提高中低收入群体的消费预期,有利于刺激居民消费,而且可以明显拉动投资。基本公共服务均等化需要大量的投入,包括中小学校舍的建设、设备的采购;公共医疗机构的投资、人才的引进;公共就业体系的建立与完善等等。因此,要充分估计以基本公共服务均等化为重点的反贫困在扩大内需中的作用。

我国7亿多农村人口的投资和消费需求潜力十分引人注目,被认为是全球经济版图上少有的一个亮点。这个潜力的释放,将对我国经济增长产生巨大的推动作用。问题在于,30年来,我国农村居民的消费率从最高点1983年的32.3%,下降到最低点2007年的9.1%,下降了23个百分点。在居民消费总额中,农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%,下降近37个百分点。这种情况,与城市和农村居民人均收入差距不断扩大相关,更重要的是农村基本公共服务的长期缺失严重制约了农村居民的消费能力,抑制了其消费欲望。由于基本公共服务能够增强广大社会成员的经济安全感和消费预期,因而发挥着巨大的刺激消费、拉动消费需求的潜在功能。

刺激消费、扩大内需,应当充分估计基本公共服务投入的重大作用。我们初步测算,未来12年,将基本公共服务财政投入每年提高1~1.4%,平均每年投入5~6千亿,总计投入财政资金6.42万亿,到2020年就可以初步实现城乡基本公共服务均等化的目标。从刺激消费和保持中长期经济持续稳定增长的客观要求出发,应当逐步把扩大内需的投资重点转到城乡基本公共服务均等化上来。这样,不仅可以起到扩大内需的作用,而且可以有效的推进反贫困进程。

这里,提出在加快推进基本公共服务均等化中减少和消除贫困的基本思路。在这个基本思路中:反贫困的目标不仅在于改善贫困人口的生存状况,更重要的是保障他们的自身及下一代的发展权益,避免贫困和不公平在代际传递;反贫困的着眼点不仅要提高贫困人口的收入水平,更重在提高他们的可行能力;反贫困的范围不仅是消除绝对贫困,而且要为可能陷入贫困的低收入群体提供基础的保障。从当前的现实需求看,反贫困不仅有利于促进社会公平正义,同时也有利于城乡经济社会一体化,有利于扩大内需,走出一条有效率、有特色的反贫困之路。总之,新时期的反贫困,不仅要求加快政策调整,而且要求着力推进基本公共服务均等化的制度创新。正如由我院承担的联合国开发计划署《中国人类发展报告2007/08》最后结论所指出的:“在发展市场经济的背景下,建立惠及13亿人的基本公共服务制度和体系,推进基本公共服务均等化,是我国人类发展的必由之路。就其所涉及的人口规模而言,在世界上是空前的;就其制度建设对于我国全面建设小康社会的意义而言,可以同30年的市场经济体制改革相提并论。我国正在为建立惠及13亿人的基本公共服务体系做出巨大努力。这将对我国人类发展产生巨大而深远的影响。[7]

附表:GDP每增长一个百分点带来贫困人口的减少

年份

GDP(亿元)

贫困人口规模(万人)

GDP平均增长率(%)

贫困减少规模(万人)

GDP每增长一个百分点减少的贫困人口(万人/%)

1978

4545.6

25000

 

1990

18667.8

8500

 

1978~1990年期间

12.49

16500

1320.75

1991

21781.5

9400

 

2000

99214.6

3209

 

1991~2000年期间

16.37

6191

378.14

2001

109655.2

2979

 

2007

249529.9

1479

 

2001~2007年期间

14.69

1500

102.13

数据来源:GDP与贫困人口规模来源于《中国统计摘要2008》。


[1] 阿马蒂亚·森:“中国应回归全民医疗保险”,《南华早报》,2007年7月20日。

[2] 国家发展和改革委员会:“医药行业‘十一五’发展指导意见”,国家发改委网站,2006年6月。

[3] Fan et al. (2004)

[4] 国家统计局,《2008年中国统计摘要》,中国统计出版社,2008年。

[5] 中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查司,《2006~2007年:中国农村经济形势分析与预测》,社会科学文献出版社,2007年。

[6]《农民工生活质量调查之四:务工经商存在的问题及建议》,中国统计信息网,2006-10-25。

[7] 摘自《中国人类发展报告2007/08》

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