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迟福林的博客

中国(海南)改革发展研究院执行院长

 
 
 

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关于我

简介:研究员、博士生导师,享受国务院特殊津贴专家,海南省首批有突出贡献专家,2002年被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才荣誉称号”,中国(海南)改革发展研究院执行院长,中国经济体制改革研究会副会长,海南省社会科学界联合会主席,北京大学、南京大学、浙江大学、东北大学、西南财经大学等重点大学的客座教授或特聘教授。   长期从事经济转轨理论与实践研究,出版中英文专著18本,主编不同主题的改革研究报告51本,发表论文400多篇。

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行政管理体制改革的现实需求与目标选择  

2007-01-31 10:59:56|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  中央“十一五”规划《建议》提出,“着力推进行政管理体制改革。这是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”。这是一个十分重要的判断,客观地反映了改革新阶段的主要特点。当前,行政管理体制改革比历次机构改革都更具深刻性和复杂性:面对经济持续快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾,着力推进行政管理体制改革是实现经济增长方式转变的关键;面对全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾,着力推进行政管理体制改革是建立公共服务体制、逐步实现基本公共服务均等化的关键;面对行政成本不断增大、行政效率比较低、机制性腐败比较突出的问题,着力推进行政管理体制改革是改善公共治理结构的关键。

  一、转变经济增长方式与行政管理体制改革

  这些年来,我国经济增长方式转变难以有所突破,重要根源在于政府转型的滞后。当前,需要务实讨论的问题是:经济增长方式要不要由政府主导向市场主导转变?继续实行政府主导型的经济增长方式是利大还是弊大?改变政府主导型的经济增长方式对行政管理体制改革提出哪些现实需求?

  1.在初步建立市场经济体制的背景下,政府主导型经济增长方式弊大于利,难以为继

  (1)造成了投资过度、产业结构不合理。2003~2005年,我国固定资产投资由4.35万亿元增加到8.86万亿元。投资总规模翻了一番,年均增长高达25%以上。投资的持续快速增长,形成产业结构的不合理。按世界银行标准,人均GDP达到1000美元以上的发展中国家,一般三次产业结构的比例是14:35:51,而我国2005年为15.2:53:31.8,服务业发展明显滞后。

  (2)造成了地区间、城乡间发展严重不平衡。这些年,西部大开发、振兴东北取得明显的进展,但东西部的差距不是在缩小而是有所扩大。尤为突出的是,与其他同等发展水平的国家相比,我国城乡发展的差距逐步拉大,并已成为城乡差距比较严重的国家之一。

  (3)形成了高增长,低就业的格局。近些年,经济快速增长与就业增长率逐年下降之间的矛盾突出。20世纪80年代以来,我国的就业增长率逐年下降(如表1)。目前,我国城市每年只能提供1000万左右的就业岗位,却要面临近3000万就业与再就业的巨大压力。

  表1:1980—2004年间就业增长率的变化

  年份       就业增长率

  80年代   3%

  1991年—1995年  1.2%

  1996年—2000年  0.9%

  2001年—2004年  0.7%

  注:以上数据根据2005年中国统计年鉴相关数据计算整理所得

  (4)使能源供求矛盾日益突出。2003~2005年,3年间我国的能源消耗总量增加了46.6%,年均消耗增加量为13.6%。2005年我国GDP总量只相当于世界的4%左右,却成了世界主要能源消费国之一。

  (5)使环境污染问题越来越严重。2003年~2005年,我国的主要污染物二氧化硫的排放量增长了31.4%,年平均增长9.5%~10%左右。我国已经是有机污水排放量的第一大国,也是世界森林覆盖率最低的国家之一。

  从“十五”时期经济发展的实践看,我国经济的快速增长与发展不平衡、资源环境约束之间的矛盾日益突出,并已开始对经济的中长期发展形成全面挑战。目前,我国的通货膨胀率还比较低,宏观经济形势也比较稳定。但能源问题、环境问题对经济的可持续增长危害性相当大。对此,应当有清醒的估计。

  2.实现经济增长方式转变,关键在于政府要由经济建设主体转变为经济性公共服务主体

  政府的经济职责何在?我认为主要是经济性公共服务。其基本内涵是,在初步建立市场经济体制的特定背景下,要把政府以投资建设为主的经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。这主要包括以下5个方面的职责。

  (1)中长期发展规划的科学性和约束性。近些年,我国经济发展中的波动,大都同中长期发展规划相关。比如,前几年,建立在对电力过剩判断前提下做出的三年内不新建火力发电厂的决定,使电力行业投资增长急剧下降,新增装机总量从1997年的2000万千瓦骤然降到1999年的1021万千瓦,2000年降至600万千瓦。由此,2002年开始电力严重短缺,造成经济的严重损失。这说明,要保持市场经济条件下宏观经济的稳定发展,重要的是要确保中长期发展规划的科学性和约束性。

  (2)宏观经济政策的稳定性和有效性。我国仍处在经济体制转轨和社会转型的关键时期,保持宏观经济政策的稳定性和有效性对防止宏观经济波动和实现经济的可持续增长十分重要。以房地产为例,房地产市场的波动在一定程度上反应了房地产的基本政策缺乏稳定性。

  (3)严格的市场监管和良好的市场秩序。最近几年,药品、食品的安全问题越来越突出,市场监管和市场秩序已经触及到社会生活的底线,并有可能成为引发社会矛盾和社会问题的导火索。所以,严格的市场监管和良好的市场秩序对政府履行经济性公共服务职能的现实需求,比以往任何时候都更为迫切。

  (4)经济信息的公开性和及时性。

  (5)重要的基础设施建设。

  3.经济增长方式转变对行政管理体制改革的现实需求

  (1)按照经济增长方式转变的要求,有效地发挥政府的经济调节职能。适应经济增长方式转变的新形势,下一步应重点改善和加强政府的经济调节职能。

  加强政府中长期战略规划职能。近些年,中长期发展规划的科学性和宏观经济政策的稳定性,在保持宏观经济稳定中的作用越来越大。为此,建议成立专司中长期规划及重大经济政策决策的国家经济部或国家经济发展委员会,以提高中长期发展规划的科学性、约束性和经济政策的有效性、稳定性。

  提高货币政策在经济调节中的地位。利率和汇率是市场经济条件下经济调节的基本工具。为此,应当明显增强央行的货币政策决策职能,并完善央行运行的体制机制。

  确保经济信息统计的准确性。准确的经济信息是保证经济政策有效性的前提,但某些统计数字失真的现象具有一定的普遍性。建议通过相关立法,进一步完善制度和改进方法,提升国家统计机构的权威性,以增强经济信息的客观性。

  (2)加强国家的经济战略职能。我国已经成为世界上第四大经济体,加强国家整体经济战略规划的任务比以往更为紧迫。

  大大强化国家能源战略职能。我国现行的能源战略规划、机构设置与经济大国的地位不相适应。为此,应当尽快组建国家能源委员会,专司国家能源战略职能。此外,最大的三家国有控股能源公司既具有执行国家能源战略的某些职能,又都是上市公司。这样,不可避免地导致资本盈利性和国家能源战略职能之间的体制性矛盾。由此,尽快组建国家能源控股公司有着十分迫切而重大的现实需求。

  强化对外经济战略职能。我国是世界第三大贸易国,但政府的对外经济战略职能还比较薄弱,并且履行对外经济战略职能又缺乏较强的统一性,相当一部分政策的制定和责任落在不同的机构。为此,建议由商务部专司国家对外经济战略职能,以强化对外经济战略职能的统一性和协调性。

  将国有资产管理纳入国家的经济战略职能。我国的基本经济制度决定了国有经济要在一些重要工业部门保持主导作用。与此相对应,国有资产管理应当始终作为国家经济战略职能的重要组成部分。为此,建议成立国有资产管理和工业部,专司国有资产战略管理职能。这样,既有利于加强政府的国有资产战略管理和重大政策决策的职能,又可以有效发挥国有资本在工业领域的控制力和影响力。

  (3)强化政府的市场监管职能。最近几年,药品、食品安全等方面的问题越来越严重。应尽快从体制机制入手,提高政府市场监管的效能。

  加强市场监管的统一性。市场监管的统一性来源于市场统一的本质特性。在我国初步建立市场经济体制的背景下,统一的市场监管应该成为中央政府的主要责任。为此,建议把市场监管部门列入国家的行政序列,并实行中央政府对市场监管的垂直领导。

  尽快实现市场监管的统筹协调。现在已有9个部级市场监管机构,由此造成市场监管“扯皮”的问题逐步增多,食品监管就是典型的案例。要从市场监管的有效性出发,整合市场监管机构。

  由分业监管走向综合监管。从国际经验看,分业监管过渡到综合监管是个趋势。当前,突出的问题有两个:分业监管的机构大都为事业机构,这些机构是依赖于向被监督者收取费用来维持的,这就有可能产生监管者与被监管者之间的合谋;一部分监管职能交叉和由此造成的“扯皮”。所以,建议在条件成熟的情况下逐步由分业监管向综合监管过渡,同时把综合监管纳入到国家的行政序列。

  (4)扩大国家的环境保护职能。2006年度中国公众环保民生指数显示,86%的公众认为,环境污染对人的健康造成了很大的影响。39%的人认为,环境污染对本人和家人的健康造成了很大或较大影响。越来越严峻的环境问题不仅影响和制约了人们的生产和生活,而且还直接威胁到了人类自身和子孙后代的生存和发展。因此,应当大大强化各级政府的环境保护职能。

  在发挥中央地方两个积极性的基础上,强化中央对地方环境保护的监管职能。严格纠正一些地方政府重经济增长而轻环境保护的倾向。由此,应当积极探索绿色GDP评价体系,使其逐步成为评价地方政府经济业绩可操作性的指标体系。  

  二、建立公共服务体制与行政管理体制改革

  与过去28年不同,当前全社会公共需求全面快速增长对政府管理形成巨大压力和挑战。由此,在完善市场经济体制的同时,以满足广大社会成员的基本公共需求为目标,加快建立公共服务体制,是协调改革进程中各种利益关系的根本举措,是落实科学发展观、建设和谐社会的重要体制保障。

  1.在全社会公共需求全面快速增长的特定背景下,加快建立公共服务体制既有现实性,又有迫切性

  我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。现实情况表明,广大社会成员公共需求呈全面快速增长的趋势。在这个过程中,以人的全面发展为目标,必须关注和满足社会成员的基本公共需求。因此,尽快建立公共服务体制,提供有效的公共产品和公共服务,是新阶段解决社会矛盾的内在要求。

  (1)当前,公共需求的全面快速增长与公共服务不到位已经成为我国突出的社会矛盾,这对建立公共服务体制提出了越来越迫切的现实要求。伴随着经济的持续快速增长,我国社会也在加速转型。显著的标志就是广大社会成员的公共需求全面快速增长。义务教育、公共医疗、就业与再就业、社会保障、公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。

  面对城乡居民全面快速增长的公共需求,公共产品供给远不能适应这个变化趋势。从财政支出结构看,近年来财政支出增长速度很快,基本保持在每年15%左右。但科教文卫等方面支出占财政总支出的比例,从1992年至2003年却基本没有增长。总的来说,由于政府转型的滞后,我们对强化公共服务职能缺乏深刻的理解和紧迫感,公共产品供给的体制机制尚没有建立起来,这使得政府的公共服务功能相对薄弱。

  (2)适应收入分配体制改革的客观要求,充分估计公共服务在缓解收入分配差距中的重要作用。在经济社会转型的过程中,收入分配差距的扩大有其客观必然性。当前,我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一,广大社会成员对缓解收入差距、实施再分配的公共需求比以往任何时期都更强烈。从现实情况出发,应当及时控制并有效缓解收入差距扩大的趋势。

  客观地分析,要有效缓解不断扩大的收入分配差距,一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配;另一方面,必须高度重视政府的再分配功能。这些年基本公共服务上的个人承担费用上涨太快,大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度,这是贫富差距持续扩大的重要原因之一。相关研究表明,在导致收入分配差距的各种因素中,教育因素占20%左右。目前,城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入方面,更反映在城乡居民享受基本公共服务和公共产品方面的差距。2004年,我国名义城乡收入之比为3.2:1,若把义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入之比为5~6:1。按照这个分析,公共服务在城乡实际收入差距中的影响高达30%~40%。为此,应当充分认识到,缩小城乡差距不仅仅是缩小城乡经济总量的差距,重要的是要逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距,并通过公共服务来提高农村人口素质。因此,“十一五”时期,各级政府要在控制并缓解收入分配差距方面有所作为,现实的途径在于加快建立公共服务体制,来为全体社会成员提供基本的公共产品和逐步实现基本公共服务的均等化。

  (3)我国正处在社会转型的关键时期,相当多的社会矛盾和问题都在不同程度上与公共服务短缺相关联。为此,应当充分估计建立公共服务体制对化解社会矛盾和建立和谐社会的重大作用。随着市场经济体制的初步形成和不同利益主体的出现,合理、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员、特别是困难群体的公共需求。比如,在一定程度上劳资关系失衡的深层次原因是劳动者缺乏基本的利益诉求表达机制。当前失地农民问题成为农村社会中一个突出矛盾,其关键问题在于农民土地权益得不到有效的保护。在农村基本公共产品没有保障的情况下,失地农民的生产与生活均受到严重影响,从而引发了诸多矛盾。在这种情况下,加快建立公共服务体制将成为有效协调劳资关系、化解农村社会矛盾的一项基础性工程。

  (4)我国正处在经济增长方式转变的关键时期,应当充分估计公共服务对提高消费率,促进国民经济健康发展的重要作用。在市场经济条件下,经济增长的主要驱动力来自于消费。但这些年我国的消费率持续走低,2005年已经降到38.2%,可见内需明显不足,已经逐渐构成对经济健康发展的潜在威胁。消费率下降的重要原因之一在于公共服务供给不到位,导致城乡居民的消费预期不稳、消费倾向下降。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度远远超过人均收入的增长速度,城乡居民不得不把可支配收入中很大一部分用于预防性储蓄,减少了即期消费,由此导致内需不足。“十一五”时期,如果我们能够因势利导地扩大对城乡居民的公共产品供给,改变基本公共服务供给中某些不合理的付费机制,就可以在启动国内市场,尤其是农村大市场方面有所突破;就可以有效地改变我国当前投资与消费严重失衡的局面,逐步实现经济增长由投资主导向消费主导转变,使我国宏观经济逐步实现良性增长。

  2.站在改革的历史新起点,把建立公共服务体制作为改革攻坚的基本目标之一

  改革开放28年来,通过初步建立市场经济体制,基本解决了私人产品有效供给的问题,也实现了初步小康的发展目标。站在这样一个新的历史起点上,我们面临着全社会公共需求全面快速增长的严峻挑战。

  (1)全面把握公共服务体制的基本内涵。公共服务体制是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。建立公共服务体制,就是要通过党和政府的力量实现公共资源的优化配置,使公共政策能够有效地克服市场经济的某些缺陷。现实的突出矛盾和问题表明,改革不仅需要解决好私人产品供给的体制机制问题,还需要解决好公共产品供给的体制机制问题。28年的改革实践证明,市场可以在私人产品上发挥很好的作用,但在公共产品领域中往往会出现“市场失灵”。“公共服务市场化”不仅难以解决公共产品短缺的问题,还会引发一系列的社会矛盾和社会问题。为此,建立公共服务体制,能够妥善地协调市场经济条件下的利益关系,使政府能够迅速回应利益主体多元化带来的挑战,为提高公共治理水平提供制度保障。

  (2)公共服务体制与市场经济体制二者相互补充,相互促进。作为一个发展中的大国,我们不仅需要通过进一步深化市场化改革来做大“蛋糕”,还需要通过建立公共服务体制来分好“蛋糕”。必须看到,完善市场经济体制是建立公共服务体制的基本前提,建立公共服务体制可以使市场化改革获得更为广泛的社会支持。二者相互关联,相互促进。因此,为了应对经济社会转型带来的种种挑战,我们还必须从现实的社会矛盾出发,一方面要加大改革力度,另一方面应及时确立改革攻坚的新目标。

  (3)从体制机制入手,解决全社会公共产品短缺的问题。从改革实践看,公共服务短缺的问题不仅是总量不足、结构失衡等问题,其根源在于体制机制不健全:一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制,在事实上造成了公共服务指标的软化。二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制,财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。实践证明,如果没有形成制度化的约束,公共服务支出并不会随着经济增长而同步增长。三是城乡二元分割的公共服务制度安排,进一步拉大了城乡实际差距。四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。“十一五”时期,要切实地解决公共产品严重短缺的矛盾,应当从这些方面加快改革步伐,逐步构建与我国国情适应的公共服务体制。

  3.以推进政府转型为重点,加快建立公共服务体制

  从改革实践看,我国公共服务领域存在的问题根源在于政府转型的滞后,由此造成了政府公共服务职能的缺位。总体上说,我国的经济体制仍然具有政府主导型经济增长方式的某些特点,政府在推动经济增长中扮演了重要角色。与此同时,由于长期忽视社会发展,造成基本公共产品的供给严重短缺。因此,建立公共服务体制重在强化政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用。

  (1)尽快实现中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变。现行的中央地方关系,使各级政府把主要精力放到地区经济总量和财政收入增加上,经济总量是硬指标,基本公共服务是软约束。在这种情况下,建立公共服务体制是缺乏基本条件的。为此,需要从以下三个方面入手:

  规范和完善转移支付制度。尽快制订改革日程表,逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助,清理和规范专项转移支付,增加一般性转移支付的比例,使整个转移支付制度符合基本公共服务均等化的总体要求。

  着力调整中央财政支出结构。要减少中央财政的经济建设支出比例,明显增加基本公共服务支出比例,明显加大中央财政对农村基本公共服务和中西部基本公共服务的投入力度。

  培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源。积极探索开征物业税,使其成为地方政府履行公共服务职能的稳定税源;改革资源税征收办法,提高地方政府财力;将地方国有资本预算纳入财政预算,增加地方政府可支配财力。

  (2)严格划分各级政府的公共服务职责,使各级政府公共服务的职责与能力相匹配。中央政府原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给,以城乡和区域基本公共服务均等化为重点,强化再分配职能;各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给,应当重点关注辖区内居民的实际需求,强化公共服务的供给效率;对中央地方共同承担责任的公共服务,应责任清晰,分工明确。

  建议属于中央职权范围内的事项由中央垂直管理,属于地方职权范围内的事项由地方统一管理。逐步改变双重管理的做法,避免出现责任不明的现象。

  按照事权与财力相对称的原则,着力提高县乡基层政府财力。使县乡基层政府能够切实承担起公共服务职能,切实为农民提供基本而有保障的公共服务。

  中央政府应尽快制订全国范围内基本公共服务的最低标准,建立公共服务的评价体系。尽可能地通过规范的转移支付熨平不同区域间基本公共服务的财力差距。

  努力缩小行政层级。着眼于提高公共服务供给效率,扩大“省管县”体制的试点范围,争取在缩小行政层级方面有新的突破。

  (3)加强政府公共服务机构建设。现行政府公共服务机构设置与有效履行公共服务职能的要求不相适应。要以保障基本公共服务供给为重点,强化政府公共服务机构建设。

  在纵向上,要尽快改变公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化严重的现象。国际经验表明,加强上下级之间的分工与协作有利于提高公共服务供给效率。

  在横向上,要克服公共服务管理事务分工过细,有关部门职能交叉、相互扯皮的现象。应尽快整合、优化同级政府行政组织资源,按照公共服务分工的基本规律科学设置公共服务机构。

  尽快解决政府公共服务机构不健全、公共服务信息管理系统不科学、公共服务人才队伍配备不合理等问题。从我院对西北三省调研情况看,以计生网络为主要平台整合乡村公共组织资源,就可以在农村公共服务体系建设上尽快取得突破。

  (4)按照构建公共服务体系的要求,统筹设计和推进事业单位改革。事业单位改革的重要前提在于行政管理体制改革的整体推进。我院2006年改革调查问卷显示,79.78%的专家认为事业单位改革有赖于行政管理体制改革的整体推进。事业单位是公共服务的主要承担者。我国自20世纪80年代以来就开始事业单位改革,但由于历史的局限,对公共产品供给基本规律的认识还不清楚,总的来说成效不大。

  事业单位改革的基本目标是建立有效的公共服务体系。在公共服务体系总体方案设计没有出台前,事业单位改革在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为手段,从而难以达到建立完善公共服务体系的目标。“十一五”时期,如果把事业单位改革置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计和安排,这项改革就有可能取得历史性突破。

  (5)建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度。近几年的宏观调控表明,一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的现象并未完全改观。以招商引资和经营城市为目标,“项目市长”、“项目县长”等现象相当普遍。这些现象反映出的深层次原因,在于干部政绩考核制度很难适应公共服务体制建设的需要。一方面,我国现行的干部考核指标体系中,经济建设等指标比重较大,某些时候GDP指标甚至对干部的升迁“一票否决”;另一方面,现行干部政绩考核制度很难反映老百姓的声音。

  增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重。“十一五”时期应尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中,并逐步增加其权重。

  把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素。在政府履行公共服务职能的过程中,要防止和克服哗众取宠的形式主义、劳民伤财的“形象工程”。应当针对公共服务的决策、执行、监督等各个环节,建立符合公众公共服务需求的表达机制,将公众满意度纳入干部政绩考核体系,使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。  

  三、改善公共治理结构与行政管理体制改革

  政府职能的越位和缺位与现行的公共治理结构直接相关。近年来,无论从宏观经济调控,还是从市场监管中暴露出来的矛盾和问题看,公共治理结构的问题已经到了非解决不可的地步。

  1.面对政府自身建设的突出矛盾和问题,改善公共治理结构已成为行政管理体制改革的重大任务

  当前,无论是经济增长方式的转变,还是社会利益关系的变化,都对改善公共治理结构提出了客观的要求。更为迫切的是,政府自身建设的现状,使改善公共治理结构越来越具迫切性。

  (1)行政效率低下的问题比较突出。我国正处于经济体制转轨的关键时期,行政管理体制改革的严重滞后是一个基本现实。在这个特定背景下,行政效率低下同市场经济的发育程度、同政府的治理结构直接相关。就是说,市场经济的发育程度比较高,公共治理结构比较合理,必然会明显提高行政效率。世界银行于2006年11月11日在杭州召开的第四届中国投资环境论坛上,发布了中国120个城市竞争力提升报告。根据世行对这120个城市12400个企业的最新调查显示,在杭州,企业一年中只需花8天时间与政府部门打交道,在上海需要60天,在西部部分城市则需要90天。这份报告,为我们研究行政效率问题提供了案例。

  (2)行政成本过快增长。改革开放28年来,伴随着经济的持续快速增长,行政费用上涨的速度是相当快的。行政成本问题已引起社会各方面的关注。

  (3)机制性腐败问题有所增加。近些年,利益部门化的问题具有一定的普遍性,并且成为制约和影响政府行为的重要因素之一。2006年9月国家审计署公布的2005年度预算执行统计报告中,42个中央部门挪用、挤占财政资金、私设小金库、违规申报投资、虚报、冒领等问题相当严重。

  2.改善公共治理结构对行政管理体制改革的现实需求

  (1)按照决策与执行分开的要求,尽快实行大部制。当前,中央部委集决策权与执行权于一身的现象比较普遍,有的综合性部委集中了过多的决策权,削弱了其他部门的决策权,不仅降低了政府行政效率,还强化了部门利益,并成为产生机制性腐败的因素之一。

  推行大部制的主要目的不在于精简机构和裁减人员,而在于建立决策、执行分开的行政管理体制,确保决策科学、执行有力、监督有效。国务院所属机构可考虑进一步整合,拓宽主要部委的职能,逐步向大部制过渡。例如向大交通、大文化、大农业过渡。

  实行“大部制”,要从我国的基本国情出发。例如,在未来5~10年,我国不宜实行“大卫生”体制。这是因为,无论是卫生部门,还是人口部门,面对的形势和任务都相当复杂、艰巨。如何建立全国覆盖城乡的公共医疗体系,如何合理配置国有医疗资源,如何形成良好的医疗市场环境,这些都对卫生部门提出了新的要求。同样,如何统筹人口发展,实现人口大国向人力资源大国的过渡,解决好人口与经济、社会、环境协调发展的问题,事关国家经济发展的大局。从这样一个现实需求出发,人口部门不但不应削弱,而且还要加强。由此,建议把国家人口与计划生育委员会改为国家人口发展委员会,以更好地履行统筹人口发展的基本职能。

  (2)建立有效的政府监督体制。我国的行政监督主体不仅有行政机构自身,还有党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多,机构多,渠道多,但监督力量过于分散,监督的协调性、配套性比较差。

  强化政府行政内部监督体制。建议在政府行政体制框架内,将监督机构与执行机构、决策机构分开,强化监督机构的权威性。要加强廉政监察、执法监察和效能监察,督促政府工作人员廉洁从政,保证政令畅通,防止官僚主义和形式主义。着眼于建立政府履行层级监督责任和自我纠错机制,进一步完善行政复议制度。

  完善行政外部监督体制。推行政务公开,充分发挥人大、政协、司法机关和新闻舆论的监督作用,认真接受群众监督。为强化人大的监督作用,建议将国家审计部门设在全国人大。

  (3)规范各级政府的经济职能与社会职能,加强行政系统的统一性。1980年8月18日,邓小平同志在政治局扩大会议上指出,“要建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。当前,实现这一目标的要求与改革开放初期有所不同。改革开放初期,政府工作系统的基本任务是强化经济建设职能。当前的问题是,科学发展观已经成为改革发展的总体指导方针,但从整个行政系统内部情况看,各级政府的主要任务仍是履行经济职能,而履行社会职能的权力相对分散,也相对薄弱。因此,应进一步规范和理顺政府的经济职能和社会职能,以强化行政系统自上而下的一致性。

  (4)严格规范行政立法程序。据统计,20年来全国人大通过的法律有75%~85%是由国务院各部门提出来的。此外,行政部门还出台了大量的行政法规和部门规章,具有类似于法律的约束力。在行政立法程序尚不规范的情况下,行政立法很难摆脱部门利益、行业利益的局限,也给改革攻坚造成了很大的难度。

  严格限定行政立法的范围。严格限定授权行政部门的立法起草范围,限制行政部门订立行政法规和部门规章的范围,从总体上控制行政立法的规模。

  建立规范的行政立法程序。建议全国人大制定程序法,规范行政立法的程序。推行开门立法、建立立法回避制度、立法公开制度和立法参与制度,扩大行政立法过程中的公众参与机制。

  建立行政法规和部门规章的审查机制。应尽快建立审查和撤消机制,废除那些不适当体现部门和行业利益的法律法规。在审查程序中,应当充分发挥各级人大和人大常委会的作用,有效地遏制行政立法权的滥用。建议在全国人大设立专门委员会,对行政立法进行监督和审查。

  3.改善公共治理结构涉及利益关系的深刻调整,需要进行改革的总体设计和统筹协调

  改善公共治理结构不仅涉及到政府部门利益关系的调整,还涉及到中央与地方利益关系的调整。当前,部门利益、区域利益、行业利益已呈现逐步强化的趋势,并且部门利益在一定程度上影响了部门的行政行为,这已经成为我国在改善公共治理结构中迫切需要解决的问题。就是说,利益关系调整,已成为影响行政管理体制改革实际进程的关键性因素。

  为此,在形成行政管理体制改革总体方案的同时,应建立高层次的改革设计和协调机构,推进行政管理体制改革的实质性突破。当前的行政管理体制改革既需要高层次、利益超脱的改革协调机构设计改革的总体方案,又需要权威性的改革协调机构在改革的实际进程中打破局部利益和既得利益的约束。为此,建议在中央层面规范各类议事机构和协调机构,建立利益超脱的改革协调机构,从全局的角度规划和协调改革。由此,在积极稳妥地推进行政管理体制改革中,塑造政府良好形象,提高政府公信力。

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