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迟福林的博客

中国(海南)改革发展研究院执行院长

 
 
 

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关于我

简介:研究员、博士生导师,享受国务院特殊津贴专家,海南省首批有突出贡献专家,2002年被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才荣誉称号”,中国(海南)改革发展研究院执行院长,中国经济体制改革研究会副会长,海南省社会科学界联合会主席,北京大学、南京大学、浙江大学、东北大学、西南财经大学等重点大学的客座教授或特聘教授。   长期从事经济转轨理论与实践研究,出版中英文专著18本,主编不同主题的改革研究报告51本,发表论文400多篇。

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建立公共服务体制与政府转型  

2006-07-13 14:45:59|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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迟福林

200678

  

  当前,我国面临着日益突出的两大矛盾:一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾;二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品严重短缺之间的突出矛盾。在这样一个特定背景下,“十一五”时期,我国的改革攻坚需要在进一步完善市场经济体制的同时,加快建立公共服务体制。这不仅对实现经济社会协调发展有重要作用,还会使改革获得更广泛的社会支持。

  

  一、面对公共服务不断增大的压力,客观地判断政府转型的现实需求

  伴随着经济的持续快速增长,我国的改革发展面临着许多新的矛盾与问题。尤其是在就业、教育、医疗、社会保障、公共安全和环境保护等方面的矛盾和问题全面凸显出来,与此同时,政府的公共服务尚未到位,基本公共产品的供给严重短缺。

  面对不断增长的公共服务压力,我们应当作出客观的判断。这些矛盾和问题的产生,究竟是市场化改革的产物,由此把板子打在改革上?还是政府改革不到位,由此需要推进以政府转型为重点的改革进程?我认为,这是我们探讨如何建立公共服务体制,从而推进政府行政管理体制改革的逻辑起点。

  第一,公共服务领域的矛盾和问题,其根源不在于市场化改革,而且也不可能通过单纯的市场化改革来解决。我们知道,市场经济并非万能,它有自己特定的作用范围,即它在私人产品领域能够发挥积极的作用,但在公共产品领域却存在失灵现象。因此,寄希望通过市场化改革来完全解决基本公共产品供给短缺的问题,不太现实。

  第二,公共服务领域的矛盾和问题又同市场化改革密切相关。市场化改革推动了我国经济的持续快速增长,大多数社会成员在基本解决温饱问题以后,迫切需要满足基本的公共需求;尤其是我国人均GDP超过1000美元以后,全社会进入公共需求全面快速增长的关键时期,基本公共产品供给的矛盾和问题全面凸显。

  第三,市场的作用与政府的作用相互补充、相互支持。一方面,市场与政府分别在私人产品和公共产品领域发挥作用,两者在各自的领域不可相互替代。另一方面,两者又可以相互补充。政府可以在公共服务领域利用市场竞争机制来提高效率;而市场机制的正常运行需要政府有效地发挥作用。当前,如果没有政府转型的实质性突破,包括国有企业改革、金融改革、要素市场化改革等很难取得积极进展。从矛盾的发展和演变的过程来看,我国的改革已经到了正确处理政府与市场关系的临界点。

  第四,现实生活中基本公共产品供给的缺失和公共服务的不到位,比较充分地反映了政府转型的严重滞后。从总体上说,我国仍然具有政府主导型经济增长方式的某些特点,政府在推动经济增长中扮演了重要角色。但与此同时,由于长期忽视社会发展,使基本公共产品的供给严重短缺。由此,政府转型要解决好两大问题:一是实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,实现经济的可持续发展;二是大大强化政府的公共服务职能,确立政府在公共服务中的主体地位和发挥主导作用,通过基本公共产品的有效供给使全体老百姓能够有效地分享改革发展成果。

  为此,我们讨论的重点问题,是在市场化改革的进程中通过政府转型的实质性突破,加快建立公共服务体制。在我国改革发展的新阶段,政府转型不仅对经济增长方式的转变十分重要,而且在相当大程度上决定着公共服务的程度和水平,并由此影响着建设和谐社会的实际进程。无论是理性的分析还是基本的现实都说明,把公共服务领域出现的某些矛盾和问题同市场化改革强拉上因果关系,这是不符合实际的。

  

  二、充分估计公共服务在缓解收入分配差距中的重大作用

  我国正处于经济社会转型的关键时期,如何有效地缓解收入分配差距,是一个重大的现实问题。当前,贫富差距不断扩大的因素比较多,也比较复杂。我认为,“十一五”时期在采取各种措施调节收入分配关系的同时,要充分重视并有效地发挥公共服务在缓解贫富差距中的重大作用。

  立足于现实的分析表明,贫富差距不仅表现在收入水平中的差异,也反映在基本公共产品的供给方面。从城乡差距不断扩大的情况看,城乡公共服务供给的严重失衡,使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务,并由此导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障,直接限制了农村人口素质的全面提高。2004年,我国名义城乡收入差距为3.2:1,若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内,有学者估计我国城乡实际收入差距已达56:1。按照这个分析,公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30%40%。此外,公共服务在导致居民收入差距中的作用也比较明显。例如,这些年教育与医疗费用上涨过快,大大高于中低收入家庭可支配收入的增长速度,并成为拉大贫富差距的重要因素之一。我院最近的调查问卷显示,高达82%左右的专家学者认为,现阶段我国公共服务提供存在的突出问题是,公共产品的分配不公平和供给总量不足。有学者估计,在导致收入分配差距的各种因素中,教育因素大概占20%

  “十一五”时期,以提供有效的公共服务为重点,解决再分配问题,缓解贫富差距。从现实的情况分析,缩小城乡差距不仅仅是缩小城乡经济总量的差距,更重要的是逐步缩小城乡居民享有公共服务的过大差距,并由此有效缓解不断扩大的城乡人口素质差距。例如,当前,健康水平对中低收入群体,特别是对广大农民的威胁很大。一部分农民“小病硬扛、大病等死”的情况并不少见。据统计,农村贫困者中有70%是因为疾病所造成。通过为困难群体提供公共医疗等基本的公共产品,可以有效地减少贫困群体的数量。为此,当前缩小城乡差距的重要任务在于,各级政府要通过基本满足广大农民对义务教育和公共医疗的需求,从根本上增加农村人口生存和发展的机会,增强他们提高选择的能力,以使他们能够长期过上健康而有宽裕的生活,从而从根本上脱离困境。

  注重公共服务在缓解收入分配差距中的作用,需要全面理解公平与效率之间的辩证关系。我国人均GDP超过1000美元以后,已开始从生存型社会向发展型社会的转变。伴随着这个转变,单纯的GDP发展观受到越来越大的挑战。联合国开发计划署提出的“人类发展指数”指标,与我国的“以人为本”发展观之间存在相同之处。现代的经济发展就是要促进人们生活水平和质量的改善。经济增长与社会发展应该在更深的层面上达到高度统一。新出版的世界银行2006年发展报告的主题是“公平与发展”。该报告认为增加机会平等与防止极度贫困是通向繁荣之路;并且从长期看,公平与发展是互补的。从我国的情况看,在已经初步确立了市场经济体制的情况下,政府应当更加优先注重解决公平问题,以有效的公共产品和公共服务供给解决再分配问题,从而有效地推动效率目标的实现。

  

  三、要把建立公共服务体制作为“十一五”时期政府行政管理体制改革的基本目标

  强化和扩大公共服务首先是一个体制机制的问题。28年的改革实践证明,我国的公共服务体系不健全的根本原因在于体制机制不健全。一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制,在事实上造成了公共服务指标的软化。二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制,我国财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。实践证明,如果没有一个制度化的约束,公共服务支出并不能随经济增长和财政收入的增长而实现同步地增长。比如1998年,全国财政支出中用于教育的支出比重为13.1%,科技支出为3.3%,医疗卫生支出为3.8%,三项支出合计所占比重为20.2%。而到了2005年,这三项数据分别降为11.7%2.9%3.0%17.6%,分别下降了1.40.40.82.6个百分点。三是城乡二元分割的公共服务制度安排,拉大了城乡差距。四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。

  “十一五”时期应当加快推进以建立公共服务体制为重点的政府转型。一是建立中央地方的严格的公共服务分工体制,在此基础上调整行政层级。我国自1993年实行分税制以来,中央与地方的经济关系基本没有变动。“十一五”时期,从建立公共服务体制的需求出发,应当重新界定中央政府与地方政府的职权范围。同时,启动和规范中央政府对地方政府和对政府部门的公共服务问责制;二是着力完善公共服务体系,加快推进事业单位改革。事业机构改革,需要适应我国的基本国情和市场化改革进程的需求。在我国公共服务体系方案设计没有出台前,事业机构改革在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为手段,从而难以达到建立完善公共服务体系的目标。如果我们把事业机构改革置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计、安排,这项改革就有可能取得历史性突破;三是以建立公共服务可持续的财政支持机制和实现公共服务均等化为目标,加快建立公共财政体制。

  按照公共服务体制的要求,“十一五”时期应当在完善公共治理方面寻求突破。当前,社会全面快速增长的公共需求已经构成了公共治理巨大压力。加快建立现代公共治理已经成为新时期建立公共服务体制的基础性条件。为此,一是应当尽快将政府决策、执行、监督三个环节的职能分开,这是公共服务可问责和实现有效监管的前提。二是应当尽快实现公共政策的公开化和透明化,推进政务公开,在此基础上建立起有效的公共服务监管体制,从而使公共服务的供给能够充分反映老百姓的意愿和要求;三是应当积极稳妥地培育民间组织,建立现代多元化的公共治理结构。当前,公民社会的发展趋势将日益凸显民间组织参与公共服务的重要性。随着我国市场经济的发展,社会资源的占有和支配呈现多元化的特点,各种不同的利益主体正在形成,各种不同的利益群体和社会成员生存和发展的社会空间逐渐扩大。社会治理主体必然呈现多元化的特点。立足于这个现实,在我国社会发展的新阶段,政府不可能、也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理,相当部分社会性、公益性的公共服务职能,应当也能够从政府的职能中分离出来,以形成多元主体参与的公共服务供给格局和有效的公共服务社会责任机制。因此,应当在强化政府公共服务职能的同时,积极稳妥地支持、组织和引导民间组织参与公共服务。

  应当看到,新一轮政府行政管理体制改革的背景发生了深刻变化。只有把新一轮政府行政管理体制改革与建立公共服务体制结合起来统筹规划和设计,改革才有可能取得实质性进展。此外,以建立公共服务体制为基本目标的政府行政管理体制改革是一项系统的社会工程,涉及到方方面面的利益调整,使得新阶段的改革更具深刻性和复杂性。从改革的基本任务来看,无论是中央与地方关系的调整、各级政府职能的实质性转变、事业机构改革,如果没有强有力的政治支持,都很难取得积极进展。因此,需要建立中央层面高层次、有权威的改革协调机构,统筹规划和统一指导改革。

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